《汉书·百官公卿表》说：“县大率方百里。其民稠则减，稀则旷。”可见，县的设置主要出发点是一个统治空间的概念，所统治的人口只是一个参考的系数，与县衙的设置没有直接的关联。比如西汉有1587个县级单位，清末全国有1482县级单位。现在全国374个县级市、1636个县，合计2010个县级单位。县的数量增长显然与人口增长不成比例。
“方百里”，就是一个一百里见方的正方形区域，正方形的每一边长都是一百里。理想中的县衙居中安置的话，那么政令的下达、信息的反馈都可以在一天之内实现，便于施行统治。农民缴纳实物税，养官兵的粮食、喂官马的草料等等也都可以在一两天内送达到县衙，保证县衙以及整个国家机器的运转。
从原来“孤悬在外”的字义可以得知，从一开始县衙就具有军事据点性质。事实也是如此，历代都规定只有衙门所在的居民点才可以建造城墙，县衙就在县城之中，成为整个“方百里”区域内唯一具有严密防御设施的军事据点，县境之内任何威胁都能形成军事优势。县以下的居民点都不允许建造围墙，只有在一些特别情况下，比如说主要的交通要道口、渡口，或者是社会动荡、盗贼蜂起的时期，才极其有限地予以特批，给予镇、戍、军、寨和堡之类的名目。
作为军事据点的县城，从此出动的军队可以在一天左右时间赶到县境内的出事地点，平息可能的叛乱事变；或者在遭到外敌攻击时，只要能够坚守两到三天就有可能得到三四个邻县兵力的增援。
王贵祥《明代城池的规模与等级制度探讨》通过大量地方志所载城池规模研究分析，认为明清时代存在一个基本的规模制度，县城一般城周四至八里。而从军事角度而言，守城一般至少每步（五尺为一步）一人，昼夜两班。因此县城的规模由县城居民能够被动员担任守备的壮丁人数决定。这可以解释为何明清时期县城从城周一里至十几里不等，差距极大。
三
县衙的级别
唐代的时候，县衙的级别分得非常细致。“京县”县令正五品，“畿县”县令正六品，“上县”县令从六品，“中县”县令正七品，“下县”县令从七品。明朝开始大大简化了县衙的级别。朝廷所在地的县仍称“京县”，如明代南京应天府的上元县（今南京市部分地区）、江宁县，北京顺天府的宛平县、大兴县；清代盛京奉天府的承德县，北京顺天府的大兴县、宛平县，这些县的县官级别要比一般的县官高两级。除此之外，全国所有的县大小贫富都一律平级，县官都是正七品。省布政使司、按察使司以及府衙门所在地的县称“首县”或“附郭县”，除了能够比较容易接近上级外，在行政级别上丝毫不比其他的县有什么优越。
中国地域宽广，各县政务繁忙及难易程度是完全不一样的。虽然所有的县官的品级都是一样的，但是按照同样的标准委派官员的话，因为各位官员的能力不同，就会造成处理政务不适应的问题。为此明朝在将县官品级划一后不久，洪武十四年（1381年）就按照各县负担的赋税数量来确定“繁”或“简”。凡征粮七万石以上的州、三万石以上的县就是“繁”，在这数额以下的就是“简”，在挑选任命县官时，要考虑到繁、简的因素。以后又感到仅从赋税角度划分还不足以表现政务的难易，逐渐出现了更复杂的州县层次划分方法。到隆庆元年（1567年）吏部奉旨按照大小、繁简、冲僻（交通条件）和难易这四项标准，将全国的县划分为上、中、下三等（《皇明奏疏类钞·议天下郡县繁简疏》），并规定以后每十年评定一次。
和政务的难易程度相适应，明清县官职位也都被划分为几个等级，分别任命。清朝入关后，划分等级的标准简化为四个方面：冲、繁、疲和难。到雍正六年（1728年）又进一步明确：“地当孔道者为冲，政务纷纭者为繁，赋多逋欠者为疲，民刁俗悍、命盗案多者为难。”（见《宫中档案雍正朝奏疏》载雍正六年广西布政使上奏）“冲”是指处于交通要道口的县衙，因为军事防御任务重，尤其是朝廷各级官员来往要经过，地方官员迎来送往事务很繁重。“繁”是指政务纷纭，一般也就是人口较多、经济发达地区，各方面政府事务诸如动员出兵、赋役征收、科举考试和物资调运等等，极其繁杂。“疲”是指当地穷困，或者民众反抗意识强，难以顺利征收赋税。“难”是指当地社会秩序差，经常出现人命盗贼案件，民风强悍、“刁顽”，喜欢打官司。
清朝按照这4个项标准进行划分，将县官职位分成简缺、中缺、要缺和最要缺4个等级。“缺”就是职位、岗位的意思。一个地方这四个字都全的，就是“最要缺”，要有过县官经历、而且考核成绩不错的人才可以担任；有三个字的，就是“要缺”，也要有过县官经历的人担任；有两个字的，是为中缺，可由有佐贰官经历、或在朝考中成绩较好的人担任；只有一个字或一个字都没有的县，就是“简缺”，可以从初选官的人来担任。凡最要缺、要缺往往由熟悉当地情况的地方督抚来任命，而中缺、简缺由朝廷吏部直接任命。每个省的县等级划分必须要经过朝廷的批准。
根据《清史稿·地理志》来统计，清末全国大约有5％左右的县定为四个字的“最要缺”，将近20％的县定为三个字的“要缺”，30％左右的县为两个字的“中缺”，一个字的或没有字的县“简缺”有45％左右。比如晚清的上海县是属于“冲繁疲难”四字俱全的最要缺，而附近的华亭县为“繁疲难”的要缺，奉贤县为“疲难”的中缺。整个江南地区，常州府、苏州府和松江府所属的县没有一个简缺。
明清时虽然所有的县官“缺”在官品上都是平级的，但是官品只表示朝廷发给的那一点微薄的俸禄，每个县的贫、富和税收，以及随之而来的各类“陋规”的多少，才决定了县官的真实收入水平。所以在官场上很早就把各地县官缺分为“肥缺”“瘦缺”。有些地方算不上最贫困，但种种差事会让县官疲于应付，动辄得咎，就叫做“苦缺”。
文章来源：《文史天地》第274期
【复旦大学法学院教授、博士生导师，央视《法律与生活》主讲人】
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